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11 月 16, 2023

我在过去两年里,注意到随着生态环境导向开发(Eco-environment Oriented Development,以下简称EOD)模式试点的逐步开展,越来越多的城市和地区纷纷运用多层次的EOD实践来抓住这一良好契机。 然而,我发现一些地区报送的EOD项目存在问题,难以落地和实施。在我采访生态环境部环境规划院EOD创新中心主任赵云皓时,他表示:“有的地方以EOD模式试点之名,行项目融资之实。有的地方对试点工作重视不够,进度偏慢。也有的地方心存侥幸,将试点作为突破政策的‘护身符’。” 我还从生态环境部科技与财务司相关负责人那里听到,“首先应该理解EOD模式有什么要求,EOD不是一个万能的‘筐’,什么项目都能往里装。”在生态环境导向的开发(EOD)政策与实践研讨会上,我听到了生态环境部科技与财务司副司长逯元堂再次提醒各方注意。我认为我们在谋划EOD项目时需要特别谨慎。但是,我确实想了解一下,EOD模式存在的意义是什么?为何我们需要EOD模式解决什么问题?又有哪些范围和要求呢?为此,我采访了相关专家。 通过官方解释,我了解到EOD是生态环境导向的开发模式的简称。通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式,EOD试图推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业之间的有效融合、增值反哺、统筹推进、一体化实施、可持续运营,以生态环境治理提升关联产业经营收益,实现生态环境治理带来的经济价值内部化,从而成为一种创新性的项目组织方式。 为什么要推进EOD模式?生态环境部环境规划院副院长严刚告诉我,这是为了解决生态环保融资之困,同时推进生态环境治理与产业融合发展。据测算,“十四五”环保投资需求约为6.8万亿元—8万亿元。结合当前形势,环保投资很难单独通过市场化方式解决,EOD模式因此应运而生。我了解到“资金投入是深入打好污染防治攻坚战的重要基础性保障。”生态环境部环境规划院副院长严刚认为,公益类生态环境治理项目面临总体投入不足、投融资渠道不畅、自我造血功能不足、可持续发展能力有待提高等问题,使得这些项目“捉襟见肘”。 为寻找解决问题的办法,生态环境导向的开发(EOD)模式应运而生。除了解决项目资金问题外,EOD模式的另一个重要作用是在生态环境治理与产业开发层面探索生态产品价值实现机制。 南京环境科学研究所的高级工程师刘勇华告诉我,EOD模式通过改善生态环境质量,提升发展品质,将生态产品价值释放到生态农业、生态旅游、医疗康养、文化创意等关联产业,推动生态优势转化为产业优势,实现产业增值溢价,是“两山”理念在项目运作与实操层面的具体应用。换句话说,良好的生态环境作为生产要素,为关联产业发展创造了条件,生态产品价值依托关联产业的开发得以转化。与此同时,关联产业的经营收益也反哺到生态环境中。我了解到,EOD模式在保护与治理投入方面提供了区域可持续发展所需的基础和保障。EOD模式还可以通过市场化、商业化的方式有效解决了生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”的问题,提高了生态价值转化的效率。 然而,EOD模式并非适用于所有情况。相关专家指出,EOD模式有严格的适用范围,不能将其泛化使用。如果我们要谋划EOD项目,需要符合生态主题、产业融合、增值反哺、一体化实施等基本要求。 E(Eco-environment)是EOD模式的基础。我了解到,EOD项目策划与实施应当优先考虑生态环境保护,首要任务是解决突出的生态环境问题,厚植生态产品价值,将生态优势转化为发展优势。正如生态环境部南京环境科学研究所的逯元堂所说,“我们要围绕当地突出的环境问题开展项目谋划,而不是无病”。因此,在解决突出环境问题的基础上,我们才能实现EOD模式的有效实施。OD项目时,我了解到融合发展也是一个重要的要素。我知道,生态环境治理与产业开发空间位置关系应当临近,或在产业链上下游有关系,而不是随意搭配。因此,我们需要加强统筹和整体实施,将未来溢价提前锁定并用于生态环境治理,实现“谁开发,谁治理”、“谁保护,谁受益”的目标。这是清华大学环境学院陈吕军的观点。 除此之外,EOD项目还要实现增值反哺。我明白,要在项目内部建立产业收益补贴生态环境治理投入的机制,使得生态环境治理项目本身具备稳定的收益和可融资性,不依赖政府付费和可行性缺口补助。我了解到,需要在项目层面基本实现成本与收益的平衡,在不依赖政府税收收入和土地出让收益的情况下,确保项目的成本盈亏平衡。这是赵云皓的看法。 因此,在谋划EOD项目时,我们需要注意融合发展和实现增值反哺这两个方面的问题。只有这样,才能确保EOD模式的有效实施,提高生态价值转化的效率,为区域可持续发展提供保障和基础。所长透露,在EOD项目实施中,一体化实施也是一个关键点,这可以确保反哺的可行性。因此,我了解到一体化实施包含三个方面:一个市场主体统筹实施;将项目作为一个整体来统筹做好成本和收益综合测算;采用投资建设和运维经营一体化方式实现。赵云皓这样表示。 在EOD项目的实施过程中,我明白要确保项目的依法合规,避免因小失大。我看到,《关于同意开展第二批生态环境导向的开发(EOD)模式试点的通知》中明确要求试点实施单位严格落实各项法规政策,不以任何形式增加地方政府隐性债务。因此,在EOD项目实施过程中要守正创新、依法合规。这是目前多位专家的共识。根据所长程亮的介绍,我了解到2022年生态环境部发布的《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》中也要求项目实施必须严格依法依规。这一点我非常认同。 同时,地方政府隐性债务在EOD项目中也是一条红线,不能碰触。赵云皓指出,要在政府不投入的前提下,生态环境质量得到有效改善、产业得到更好发展。 尽管两批试点已经开展,但并不意味着EOD模式已经进入常态化实施阶段。对此,逯元堂解释,EOD项目尚处于试点阶段,每个省级试点都要按照从严把控、稳妥推进的原则组织推进相关工作。此外,限制每年入库EOD项目原则上不超过5个,是为了避免试点期间的大干快上,要通过试点项目总结经验和做法,更好地指导整个EOD模式规范实施。目前来看,EOD项目的内容涉及面广、实施周期长、要素要求高、参与度高,是一项极具挑战性的工作。对于EOD项目来说,由于涉及到各方,因此实施难度极大。不过,我看到生态环境部下一步将加强项目的跟踪调研与技术指导,同时加强典型案例的总结宣传,研究并制定规范性的指导文件,推动EOD项目在谋划和实施方面发挥更好的作用。这是一个积极的态度,希望随着各方的共同努力,EOD项目能够取得更好的成果。

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