全球能源治理:结构、挑战与趋势 分享到: 全球能源治理关系到全球能源供给结构、总量和分配,但其根本问题是如何通过集体行动、多大程度、以什么方式推动能源结构调整步伐。 当前全球能源治理的不对称“三角”结构,体现了以全球市场为基础、以化石燃料为主导的全球能源利用结构。 然而,这一结构面临双重相互关联的挑战:一是新兴力量的出现打破了原有的结构。 供给、需求和制度之间存在平衡; 其次,化石燃料利用的环境外部性问题受到前所未有的关注,但全球气候协议迄今未能取得任何成果。 全球能源治理面临重组变革压力,但变数巨大,制约中长期能源投资。 展望未来,大国单边政策走向以及大国之间的双边或小多边合作将是决定全球能源治理走向的关键因素。 全球能源治理被视为超越能源地缘政治的概念:后者基于零和博弈理念,过分强调国家间能源竞争,依靠双边外交确保自身能源安全; 前者将能源视为一种普通商品,已全面融入全球市场,因此能源安全是全球公共产品,不能由一两个国家控制。 因此,能源安全理念应从现实主义转向新自由主义,即能源供应链去政治化,加强全球能源市场的标准化。 Bressand将这种观点称为“回归市场”路径,但指出,为了推动技术变革、实现向低碳经济转型,政府在全球能源治理中的作用将会增强。

可见,国家和政府仍将在全球能源治理中发挥非常重要的作用,但需要转变观念和方式。 基于这两个视角,本文试图回答全球能源治理的任务、结构、挑战和发展方向等基本问题。 一、全球能源治理的基本问题 全球治理产生于20世纪末新自由主义扩张时期。 吉尔认为,全球治理的出现本质上是经济自由主义者有意识的自我调整,以防止波兰尼式所谓“双重运动”所造成的社会暴力动荡的后果,即自由主义无限扩张之间的紧张关系累积。市场和 19 世纪日益增长的社会阻力。 一场最终导致20世纪30年代社会秩序崩溃的历史悲剧。 这一判断揭示了全球治理的两个层面。 首先,自由主义和市场机制的优先性和价值得到确认和保护。 冷战结束后,各国都出台了相关制度来促进经济自由化、提高市场效率,如加强产权保护、稳定宏观经济环境、减少投资和贸易壁垒、加强市场透明度等。这些原则是还有国际货币基金组织、世界银行等国际组织的行动指南。 资本通过跨国公司、金融机构等为载体的影响力不断扩大。 其次,对市场化、全球化带来的社会问题做出一定的调整。 “如果治理是一种权力,那么它就是一种灵活且受控的权力。” 为了遏制资本、土地、资源、劳动力商品化引发的社会矛盾,各国开始逐步加强金融监管,推动环境保护。 、增加发展援助、容纳各类非政府组织的社会活动等。

因此,全球治理的崛起与其说是国家的退却,不如说是国家治理方式的重新定义; 它实际上是一种保护日益强大的资本权力并将社会民主主义控制在一定范围内的“新宪政”。 上述对全球治理实质内涵的政治经济分析尤其适用于能源领域。 以化石燃料为主的能源使用,为世界经济发展提供了相对廉价的动力,但也带来了严重的环境问题,引发社会强烈反对; 全球能源市场的利益分配不均,全球仍有15亿人口。 目前还没有可用的现代能源。 为此,学者们开始关注“全球能源治理”。 一方面确认和完善市场作为全球能源配置基本机制的功能,另一方面预防和应对能源市场化和全球化造成的环境破坏和社会不公正。 ,后者是驱动能量变化的力。 不加干预的市场本身是中性的,但客观上有利于化石燃料的发展,因为新能源的推广和能源结构的转型离不开政策和资金的支持。 换句话说,自由放任的市场保护是为了保护以化石燃料为主的能源结构,而对新能源给予过多的政策支持可能会“适得其反”,带来过高的社会成本。 因此,正如一国能源政策面临“变”与“不变”的选择一样,全球能源治理的根本问题也是如何处理以化石燃料为主的全球能源消费与其外部性之间的矛盾,即、如何通过集体行动,推动化石燃料替代的程度和进展,最终实现全球能源供应的稳定和可持续发展,为世界经济发展提供能源安全。

具体包括:如何评价化石能源利用的环境外部性,在多大程度上可以通过集体行动将这种外部性内部化,以及在多大程度上应该和可以利用集体行动来支持新能源技术的推广和发展。 推动化石燃料替代。 这一问题是影响全球能源供应结构、总量和分配的根本性问题。 二、全球能源治理结构及特点 目前尚无全球性、综合性的全球能源治理机构。 联合国于2004年建立了综合能源协调机制(UN-Energy),但由于缺乏资源和权力而效率低下。 。 全球能源治理的载体实际上是一个多元化、多层次、去中心化的治理网络,其中既有能源供应、经济效率、环境保护等多重价值目标的竞争,也有国家、国家、地区等多重利益的博弈。部门和私人机构。 。 已有大量文献列出了参与全球能源治理的国际机构,而且这个名单几乎是无穷无尽的。 考虑到当今世界仍然处于石油和天然气时代,国家仍然是全球治理中最重要的影响力量和私人利益的行动代表,全球能源治理网络的核心实际上是一个多元化的国家网络受国家和部门利益约束但具有全球影响力的部门。 对称的“三角形”结构。 占主导地位的是国际能源署(IEA),这是一个由美国和欧洲发达消费国组成的组织,其次是石油输出国组织(OPEC)和天然气出口国论坛等生产国组织。全球环境基金)。 最薄弱的是联合国框架下的发展议程。 以世界银行为核心的能源扶贫与能力建设机制(UN/WB)代表了能源“贫困”发展中国家的利益。

同样是在美国和欧洲主导下成立的世界贸易组织(WTO)、能源宪章条约(ECT)和国际能源论坛(IEF)是三者尤其是前两者之间的桥梁。 。 这个核心结构的外围还有许多其他治理结构。 其上是G20-G8峰会机制,自成立以来一直聚焦能源问题,发挥政治推动和统筹协调作用,强化“三角”结构的功能和作用; 其之下是大量的区域/部门机制(如欧盟战略石油储备体系、APEC能源对话机制、北美自由贸易协定)和各种能源环境跨国倡导网络成为最基本的力量推动全球能源治理。 图:石油输出国组织(OPEC)成员国的非对称三角治理结构具有以下两个特点。 (一)全球市场是全球能源配置的基本机制。 首先,IEA推动成员国实施能源政策市场化改革,通过金融衍生品市场控制全球能源定价权,实际上将生产国融入全球市场。 “强制机制”。 面对国际市场可能出现供应中断的威胁,IEA成员国并没有因噎废食而强行限制进口,而是建立了对市场影响最小的紧急石油储备共享机制。 这也是其阻止OPEC垄断市场的“杀手铜”。 其次,油气生产国逐步融入欧美打造的全球自由贸易投资体系。

大多数油气生产国并未参与二战后建立的自由贸易体系,但这种格局已逐渐发生变化。 如今欧佩克12个成员国中,只有伊朗、伊拉克、利比亚等少数特殊国家不是世贸组织成员,这意味着全球能源市场治理从事后(IEA紧急储备机制)延伸至事前。 1994年ECT的缔结,意味着能源治理进一步从下游向上游延伸。 ECT 为外国投资者提供了“前所未有的救济”,被认为是国际投资法的重要发展。 但由于欧佩克、前苏联成员国等重要油气生产国尚未批准或加入,目前对全球能源市场的实际影响有限。新一轮能源价格上涨带来资源回潮。世界各地的民族主义。 但从中长期来看,这股力量将受到环保主义的有效抑制。 IEF已成为加强能源市场透明度的重要平台。 作为IEA和OPEC的重要合作机制,IEF成立于1991年,2003年在利雅得设立秘书处,现已发展成为全球能源部长对话机制。 IEF的一大成果是与IEA、OPEC、亚太经合组织等六大组织联合建立了唯一覆盖全球的月度石油数据共享系统——“联合石油数据倡议(JODIJoint Oil Data Initiative)” 、欧盟统计局、拉丁美洲能源组织和联合国统计司。 ”,该系统(机构)现已更名为“联合组织数据倡议(JODI,Joint Organizations Data Initiative)”。数据范围计划扩大到天然气和煤炭市场,并计划覆盖上下游生产能力和新的扩张计划。

最后,世界银行的能源扶贫只是对全球市场的有限修正,缺乏国际法的约束。 联合国千年发展目标是最广泛支持的发展议程,其中包括让发展中国家获得现代能源,但依赖于各国的自愿行动。 作为全球发展援助机构,世界银行的目标是减缓全球化的负面影响。 其中一个非常重要的部分就是能源基础设施扶贫。 例如,2007年,世界银行援助资金的7%用于能源领域。 这相当于全球能源消耗占GDP的比重,但远远不足以满足需求。 世界银行也是促进能源行业公平或“良好治理”的重要机构。 2002年10月,英国首相布莱尔在约翰内斯堡可持续发展世界峰会上发起的“采掘业透明度倡议(EITI)”,通过世界银行的能源援助得到实施。 (2)几乎不言而喻的是,它反映了以化石燃料为主的全球能源消费结构。 在全球能源治理结构中,OPEC和GECF都是油气生产国的组织,而IEA则是在第一次石油危机后成立的。 石油消费国组织虽然IEA没有将可再生能源排除在其治理范围之外,但其最有影响力的治理工具是紧急石油储备共享机制。 此外,世界银行的能源扶贫并不是推动能源变革的力量。 。 出于成本考虑,世界银行对可再生能源发展的融资可以忽略不计。 例如,2005年,世界银行的能源援助中只有2%用于发展可再生能源和能源效率,其余98%用于开发大规模化石燃料。 项目。

区域开发银行也面临着类似的批评。 三、双重挑战下的结构转型压力及其变量 近年来,国际能源价格持续高位运行,波动加剧。 对此的解释有很多,比如市场信息透明度不足、美元币值变动和投机等金融因素、中东动荡等地缘政治因素以及世界经济危机的影响等。 但从中长期来看,最深层的原因是两个根本性且相互关联的挑战。 一方面,新兴力量涌现,打破原有的供给、需求、体系平衡。 20世纪80年代末,欧佩克维持的人为高油价暴跌,油气投资遭受重创,该国经历了“失去的十年”。 新兴大国的出现加大了需求压力,闲置产能大幅下降。 化石燃料投资大、生产周期长、供给弹性低、价格波动剧烈。 2003年以来,国际油价持续上涨,全球供需失衡是其背后的结构性原因。 金融危机的爆发暂时缓解了这一压力,但经济复苏以来,供需压力又重新出现。 IEA预测,到2013年底,世界剩余原油产能可能耗尽。即使各国能源政策改革能够落实,2008年至2035年世界一次能源需求将增长36%,从目前的12.3% 10亿吨石油当量167亿吨油当量,年均增长1.2%,其中93%的增量将来自IEA以外的国家,其中一半以上来自中国和印度。 从治理机制看,IEA是欧、美、日等发达经济体之间的合作框架,无法体现现有能源消费格局的多极化发展。

正如全球经济和安全领域存在的问题一样,能源领域的全球体系也面临着权力与实力错配的问题。 另一方面,化石燃料利用外部性治理受到空前重视,给当前能源结构转型带来巨大压力。 当今世界几乎所有的人类环境问题都与以化石燃料为主的能源利用结构有关。 最大的挑战来自气候变化。 根据联合国气候变化专家小组(IPCC)的报告,化石能源的使用是气候变化的主要原因。 全球气候变化应对需要将化石燃料使用的气候成本量化并内部化到市场交易中,从而引发全球能源结构变革运动。 联合国气候变化框架公约(UNFCCC)《京都议定书》规定了发达国家在2012年之前的减排义务,而本次全球气候大会的焦点是发达国家与新兴成员未来的责任分担。 这反映了新成员加入系统带来的挑战。 为适应新形势,全球能源治理机制尝试重组变革,但尚未触及最根本问题。 一是加强与新成员的沟通,但实质性的、机制性的合作还有时间。 IEA是隶属于OECD的发达能源消费国组织,但目前全球能源需求和供应的增长大部分来自转型经济体和新兴经济体。 在此格局下,IEA于1993年成立了“全球能源对话常设小组”,通过双边渠道加强与新兴生产国和消费国的对话与合作,主要是俄罗斯、中国、印度等。

这些新兴国家的能源政策方向与IEA并不冲突,双方开展了非常密集的非正式交流。 他们不排除在危机时期进行一些合作的可能性。 但由于“软”(OECD成员身份条件)和“硬”(进口数量的90天石油储备义务)约束存在,新老成员融入新的包容性体系仍面临诸多障碍。 二是环境外部性治理已成为共识,但仍处于无序状态。 EA、OPEC、WTO、世界银行等都已将可持续发展的要求纳入其治理理念和实践中。 例如,IEA注重技术解决问题,利用其技术专家库的优势,通过40多项“多边技术倡议(实施协议)”,在全球范围内推动先进能源技术的市场应用和推广,并在推动中发挥着重要作用。在调整能源结构、应对气候变化等方面发挥着重要作用。 此外,一些新的治理机制的出现可能会带来原有利益三角的重组。 例如,国际可再生​​能源组织(IRENA)于2009年1月在德国波恩成立,最近确定阿布扎比为该组织总部,约有150个国家和地区参加。 IRENA代表着新能源的力量,但其总部位于化石能源丰富的中东,在全球的参与度如此广泛。 这恰恰说明了新一代能源结构中国家利益重构的不确定性。 哪种能源将胜出、哪些国家将占据主导地位、原有的利益三角结构将如何重组等等,现在回答这些问题还为时过早。

但根本性的缺失是,环境外部性治理最关键的《联合国气候变化框架公约》后续协议至今尚未达成。 新兴国家处于全球产业链分工的低端,能源消耗相对较高,成为新增温室气体排放的主要来源。 发达经济体和新兴经济体如何在“共同但有区别的责任”基础上公平分担和内部化气候变化? 响应成本差别很大。 2009年底的《哥本哈根协议》设定了将工业化以来气温升高限制在2度以内的非约束性目标,但对于如何实现这一目标缺乏全面协议。 缺乏相关协议意味着全球能源变革的范围和进展尚未明确,也带来了全球能源治理结构的冲突和无序。 其中最突出的问题是自由贸易体制受到挑战。 全球自由贸易被认为会增加产品供应链的“碳足迹”,而世贸组织体系下的非歧视待遇原则对其成员能否基于能源对同一产品的进口实施不同待遇有相当大的影响消耗或碳排放。 保留,从而阻碍气候变化治理。 环境与贸易体系的冲突焦点转向能源利用领域,并在哥本哈根会议前夕达到紧张程度。 欧美已表示有意采取单边贸易措施限制发展中国家产品进口。 全球能源治理的变化给全球能源市场带来变革压力,但中长期能源投资风险和不确定性增加,抑制新增产能投资。 油气资源勘探、开发以及管道等基础设施建设的投资往往耗资数百甚至数百亿美元,周期往往长达10年以上。 如果依靠民间投资,没有稳定的长期政策预期就很难保证。

这导致投资信号严重混乱,严重制约能源基础设施的长期投资和供应安全。 市场上也充斥着扩大化石燃料剩余产能、实现化石燃料替代的呼声,让投资者不知所措。 例如,IEA表示,2030年之前全球需要新增4个沙特阿拉伯,即4500万桶/日的产能,并呼吁OPEC扩大投资以填补这一缺口; 另一方面,它还发布报告称,未来20年平均每年清洁能源投资需要扩大五倍,达到5000亿美元。 能源投资政策环境随政治气候波动,面临巨大的不确定性,投资者基于风险承担意识而非对价格信号的信任做出决策。 需要补充的是,本文重点关注气候应对给能源治理带来的挑战。 事实上,能源使用的环境外部性非常复杂。 即使是可再生能源也常常对环境系统(包括大气、水、土壤等)产生负面影响,且难以准确测量和比较。 例如,气候应对原本推动了民用核能的复兴,但日本地震引发的核泄漏引发了全球对核能利用的反思,使得人们对能源环境外部性的治理范围和选择变得更加复杂。 四、未来发展方向 从上述分析可以看出,由于主体多极化和目标多元化的双重挑战,原有的全球能源治理越来越不能适应实际发展。 全球能源结构和能源体系转型是大势所趋。 然而,与芯片革命的加速发展不同,现代能源基础设施规模庞大且复杂。 全球能源转型是一个至少几十年的长期过程,需要理性、渐进的过程。 ,自上而下的中心化治理模式。

为此,对于全球能源治理机制的重组和集中化提出了很多建议。 例如,早在2008年,国际原子能机构总干事巴拉迪就撰文表示,应该建立一个类似于世界卫生组织或联合国粮食及农业组织的全球能源机构。 组织。 然而,这种理想化模式的可行性和必要性值得怀疑。 除了政治障碍、不符合制度生态中必要的多样性或灵活性原则外,最根本的是任何完美的全球治理结构都无法克服其背后利益的结构性差异。 在能源问题上,尤其如此。 全球治理始终扮演着从属的角色,很少具有决定性和主导性的作用,为防止国内治理不足的后果蔓延,例如金融危机的全球治理,提供了类似于国际政府的便利和约束。 能源转型成本的分摊关系到未来发展权的深刻差异。 《联合国气候变化框架公约》无法达成的协议在任何全球能源组织中也将难以达成。 跨国倡导网络仍将是推动全球能源治理向更有利于清洁能源方向发展的根本力量,但很难产生执行力。 全球能源治理的长期趋势是,全球能源市场的“监管”需求将会加强。 然而,自上而下建立全球统一碳价格面临着政治阻力。 未来全球能源治理的发展更有可能走自下而上的道路,即传统大国和新兴大国的单边政策以及现有体系内的相互调整,包括双边或小多边合作。 更具体地说,全球能源治理是否朝着有利于能源转型的方向发展,将是欧洲和以中国为代表的新兴经济体两大“变量”与美国“不变”本质博弈的结果。

欧盟始终致力于成为推动全球应对气候变化和能源转型的主导力量。 这与其地理条件、资源禀赋、思想观念、政治制度等因素有关。 2008年,煤炭和石油占一次能源供应总量的比例,欧洲为52%,北美接近60%。 在发电所用燃料中,两者比例差异更为明显,欧洲占52%。 大约 25%,而北美大约为 40%。 欧盟对哥本哈根会议感到失望。 除了未能达成其希望的全球协议外,它主要感到被美国和中国边缘化。 欧盟提议重新​​获得应对气候变化的领导地位。 欧盟出台了能源和气候一揽子计划,并于2009年6月转化为法律,旨在到2020年实现“20-20-20目标”,即在1990年的基础上减少20%的温室气体排放实现可再生能源在能源中的份额。 总消耗量的 20%(当前水平的两倍)和能源效率的提高导致能源消耗水平比正常预期低 20%。 不过,哥本哈根会议前后,包括新兴经济体在内的几乎所有主要国家都提出了独立的减排目标。 欧盟的领先地位在于拥有世界上最早、规模最大的国际碳排放交易体系(EU-ETS)。 该系统自2005年开始运行,覆盖了欧盟近一半的二氧化碳排放量和全部温室气体排放量的40%。 当然,欧盟扮演先锋角色并非没有考虑成本。 EU-ETS因免费发放过多的免费排放信用、覆盖行业和温室气体的范围过窄以及价格波动而受到批评。 这些问题的根源正是为了防止所谓“碳泄漏”和竞争力丧失的考虑。

欧盟计划在2013年ETS项目进入第三阶段时实施一系列改革,致力于与其他国家试点的碳排放市场建立相互交易机制,培育全球碳市场。 总体而言,欧盟在推动能源转型方面确实比其他地区拥有更广泛的社会支持。 欧盟之所以这样做,完全是出于自身利益。 短期来看,可以以环保之名获取更多财政收入,缓解日益加剧的主权债务危机; 从长远来看,可以减少对外部能源的依赖,并在未来获得新能源。 能源行业竞争优势。 然而,美国能源政策面临很大变数。 作为全球最大的能源生产国和消费国,美国能源改革面临着更强烈的传统能源结构惯性、更短视的公众认知阻力、更尖锐的党派、部门、地区之间的利益冲突、更对抗性的政治决策system. The United States has always advocated promoting energy transition through technology rather than administrative control. It is also the only major developed country that has not participated in the Kyoto Protocol. Since the 21st century, driven by factors such as the continued rise in energy prices, the impact of “anti-terrorism” and the inaction of the federal government that aroused the dissatisfaction of domestic environmentalists, George W. Bush began to adjust energy policies during his second term. Obama has even launched a banner of change and high-profile support for climate change response at home and abroad. However, the outbreak of the financial crisis frustrated Obama’s “Green New Deal” and the much-publicized US climate bill ultimately failed to pass. The United States is also facing an increasingly serious public debt problem. Although government spending cuts do not involve new energy research and development plans for the time being, government investment in some infrastructure will inevitably be affected.

In a difficult-to-balance situation, jobs rather than green will become the focus of US economic recovery and the new presidential election. On the contrary, China has become the hope for promoting global energy transformation. China also faces similar energy transition difficulties as the United States, such as large scale, conflicts of sectoral and regional interests, etc. However, China has a relatively more actionable government that can promote top-down efforts and is fundamentally out of self-interest. China’s “Twelfth Five-Year Plan”, which has been implemented since 2011, clearly states that by 2015, carbon dioxide emissions per unit of GDP will be reduced by 17%, energy consumption per unit of GDP will be reduced by 16%, and the proportion of non-fossil energy in primary energy consumption will be reduced from 8.3% in 2010. rose to 11.4%. These three indicators are all binding indicators and have the highest political guarantee in terms of execution. In recent years, international organizations have released reports stating that China has become the country with the largest investment in clean energy and the largest output value of clean energy technology in the world. These reports illustrate that China’s determination and intensity in reforming its energy policy have gained widespread attention and greatly stimulated investment in clean energy. However, this by no means means that China will have smooth sailing in implementing relevant planning goals. In addition to overcoming strong political resistance, it must also greatly reduce its reliance on administrative means in policy tools and strengthen the construction of market mechanisms. In this regard, it is necessary to explore and learn from the experiences of other countries. In addition, other emerging economies such as Brazil are also important forces promoting new energy changes in the global energy market. Generally speaking, even if the Copenhagen Conference failed to reach the expected agreement, knowledge is irreversible. Even if the major members lack a unified policy framework, bilateral and small multilateral project cooperation between them continues, especially between developed and emerging countries. Complementary advantages and mutually beneficial cooperation between major countries have actually become the “middle way” of international cooperation.

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