自2014年9月21日国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)之后,国家开始大力推广政府和社会资本合作项目,即PPP项目。在国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部等有关部委的大力推动下,政府和社会资本合作(PPP)模式在全国各地全面展开。随之,项目落地难、民营资本受排挤、效果不够理想、有合理回报的项目不够多、回报机制不够明确、政策衔接不够顺畅等问题逐渐显现,受到社会各界高度关注。

在近日由中国招标投标协会主办、达华工程管理(集团)有限公司协办的“中国基础设施和公用事业特许经营发展论坛”上,有关PPP实施的难点、热点成为此次论坛关注和讨论的重点和焦点。中国招标投标协会会长任珑主持论坛时指出,协会筹划此次会议的目就是为进一步推动基础设施和公用事业特许经营规范、健康发展,吸引社会资本广泛参与,让更多项目落地。

PPP呈现“五多五少”,项目落地率低

达华工程管理(集团)有限公司常务副总经理曹丽娟在会上以特许经营项目为例指出,当前我国PPP项目呈现出“五多五少”的特点,即:入库项目多、落地项目少,较穷的省份多、富裕的省份少,国有企业多、民营企业少,上层政策多、下面执行的少,注重建设多、关注运营少。

根据国家发展改革委项目库及财政部项目库数据,截至2016年4月30日,全国入库特许经营项目总计达到10167个,总投资额达12.8万亿元。

2015年12月14日,国家发展改革委披露了第一批特许经营项目进展情况。截至2015年11月底,已签约项目329个,占推介项目数量的比例为31.5%。

据财政部政府和社会资本合作中心2016年一季度季报,处于识别阶段的项目6024个、投资需求6.06万亿元,分别占入库项目总数和总投资的78.0%和69.1%;处于准备阶段的项目1051个,投资需求1.75万亿元,分别占13.6%和19.9%;处于采购阶段的项目277个,投资需求4511亿元,分别占3.6%和5.1%;处于执行阶段的项目369个,投资5138亿元,分别占4.8%和5.9%。

曹丽娟说:“以执行阶段项目数与准备、采购、执行等3个阶段项目数总和的比值计算,入库项目的落地率为仅21.7%。”

此外,在特许经营入库项目中,项目数与总投资额最多的贵州省2015年人均GDP为2.9939万元,在人均GDP排行榜中名列倒数第三。项目数排在前5位的贵州、山东、四川、新疆、河南,除山东外,人均GDP均低于4万元,相当于人均GDP最高省份的1/3。 而人均GDP最高的天津、上海、北京,特许经营的项目数都名列最后。

在特许经营项目中,不论是项目数量还是总投资额,国有企业资本的占比也远远高于民营企业。曹丽娟说:“根据我公司提供咨询服务的上百个特许经营项目的数据,作为实施项目的社会资本方,按项目个数计算,国有企业占76%、民营企业占24%;按项目的总投资额计算,国有企业占79%、民营企业占21%。”她认为,以国有企业作为第二个“P”,有许多不足之处。一是缺少一个“P”,不是真正意义上的特许经营,实质上与“政府投资、政府经营”似乎区别不大,最终的负债及风险或由政府承担,最终导致公众利益不保。二是损害民营资本的积极性,不利于经济的长期稳定发展。三是不利于公品与服务的质量与效率的提升。四是不利于机制创新、体制创新,不利于深化改革。全社会应支持给予民营资本公平与公正的竞争环境,这才是促进特许经营健康可持续发展的关键所在。

在政策上,曹丽娟指出,近年来,国务院各部委都相继出台了许多支持、鼓励特许经营的文件。各地方省市(除上海、外),也都发了地方文件。但是,对口基层单位,各市级县级政府真正能按政策落到实处的很少。此外,在现实中,由于政府方的官本位意识、企业的短期利益机制等因素导致了特许经营项目更关注建设和融资,而忽视了长期的合作共享、服务效率与质量以及项目长期运行的成本与安全等。

科学设计制度体系,不能为PPP而PPP

当前,对于PPP的理解存在不同观点。有的将PPP作为化解地方政府债务风险的重要工具,或开辟地方政府基础设施项目融资的重要渠道,还有的观点认为应将推广应用PPP上升到国家战略。

在中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟看来, 不能将工具当成目标,不能为PPP而PPP。“我国推广应用PPP模式的目标是实现新型城镇化发展战略,是推动国家治理体系及治理能力现代化,或者是推动全面深化投融资体制改革。为了实现这些目标,可以采取多种手段或路径,PPP仅是其中的工具之一。”

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原标题:为PPP“破冰” 

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作者 admin